作者：傅晓云 华略智库金融研究院副院长；郭定江 华略智库金融研究院院长助理来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
城市更新是满足人日益增长的美好生活需求的必然选择，也关乎着城市的可持续发展。改革开放以来，在不断推行城市更新的历程中，上海秉持“人民城市”的理念，在延续城市文脉同时，完成了一场华丽的蜕变，成为了一个独具魅力的国际化大都市。上海城市更新究竟有何“魔力”，一起来看！全文5459字，阅读约14分钟80年代初，上海常住人口1152万人，居全国第一，人均住房面积却不足5㎡，建筑之密、厂房之挤、道路之狭、绿化之少，均为全国之“最”。因此，城市更新历来是上海市委、市政府最重视的民生问题。三十多年来，上海在推进城市更新进程中，不断涌现出新思路、新尝试、新做法，总体上形成了具有上海特点的城市更新改造体系。本文通过对上海城市更新历程梳理、政策体系研究、典型案例分析，总结上海城市更新的特征经验，以资参考。20世纪80年代，上海最初的旧改项目，主要通过对棚户、简屋、危房实行拆除重建，以实现改善旧区居住环境的目的。该时期城市更新资金以政府筹措为主，以旧住房改造为主，也部分实施了商业改造。典型案例以豫园、南京路为代表，通过局部改造，提升商业价值。在主要政策法规方面，1987年11月，上海市政府发布《上海市土地使用权有偿转让办法》，并于次年7月进行了虹桥26号地块1.29公顷土地的公开招标，最终日本孙氏集团以2805万美元高价竞得。这是新中国成立以来，首次以土地批租方式向外资企业出让土地。1992年，上海市委、市政府提出，到1999年年底，要完成总计365万平方米的改造任务。该时期以“大拆大建”为主要模式，原卢湾区打浦桥“斜三地块”首开“毛地批租”旧区改造先河。所谓“毛地批租”，是相对于“净地出让”而言，政府不进行旧改地块的居民动迁和房屋拆平，而是直接将旧改地块批租给开发商，由开发商进行动拆迁，形成净地后再进行开发建设。新天地、田子坊是该时期城市更新的优秀案例。在主要政策法规方面，1998年8月，为确保“365旧改”顺利完成，上海市政府发布《关于加快中心城区危棚简屋改造的实施办法》，明确了更为优惠的政策措施。2002年，上海市政府工作报告中提出，旧区改造将由此前的“大拆大建”向“拆改留”并举的方式转变。2001-2010年，上海旧区改造工作经历了从以货币安置为主到土地储备为主的转变。2011-2016年，旧区改造通过土地和金融政策创新、建设一大批征收安置房源、明确历史遗留毛地出让地块处置口径。16年间，上海共改造房屋1449万平方米，受益居民79.7万户。在主要政策法规方面，2002年7月，上海首次将历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护上升到人大立法层面，发布《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》；2015年5月，发布《上海市城市更新实施办法》，同年8月发布《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》，首次制定“存量补地价”和“容积率奖励”政策。2017年7月，《上海市住房发展“十三五”规划》中提出，由原先“拆改留”转变为“留改拆”，以保留保护为主。上海先后成立市旧改专班，抽调业务骨干集中办公，高效研究政策措施，统筹协调手续办理，协同解决难题顽症；成立城市更新中心，推进各类改造项目；创新“政企合作、市区联手、以区为主”新模式，打通功能性国企参与旧改的方式和途径，成立城市更新平台公司，与相关各区合作实施旧改；搭建行政司法沟通协商平台、国企签约平台等一系列工作协同新机制，完善旧改毛地处置和征收收尾工作。在主要政策法规方面，2021年9月正式实行《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》），首次将城市更新上升到人大立法层面。《条例》出台之后，上海逐步形成“1+2+X”城市更新政策体系。“1”为法律文件《上海市城市更新条例》，“2”为两个核心文件《上海市城市更新实施办法》和《关于推动本市产业用地转型更新的实施办法》，“X”为若干配套文件，包括配套细则、专项政策和相应的技术规范。上海城市更新大致分为7种类型，本节梳理各类型的典型案例，并将从土地获取方式、政企合作模式、项目规划涉及项目运营方式等方面，重点剖析上海中心城区旧改的经典案例——新天地。新天地广场位于上海市中心区淮海中路南面的太平桥地区，该地区是上海首个将城市更新、经济发展、民生改善与文化保护相结合的旧改地块。新天地因中共一大会址而得名，“一”加上“大”就是“天”，“地”与“天”对应，又因该项目是一个从20世纪迈入21世纪的跨世纪项目，故取名为“新天地”。新天地建设属于太平桥重建计划中的一部分，太平桥旧城改造总体规划52万㎡，新天地仅占3万㎡。1996年5月，香港瑞安集团与原卢湾区政府签署投资意向书，通过土地分块批租获得太平桥地区重建项目的优先开发权。太平桥旧城改造采用“政企合作，市场化运作”的模式。瑞安集团占整个项目97%股份，上海复兴建设发展有限公司作为区属国企占3%。依据1996年发布的上海外资企业税收征管分工管理办法，由区属企事业单位与外商合资、合作经营的企业，均由合资、合作企业所在地的区税务（分）局征收管理。由此可见，从企业股份分配上，卢湾区政府希望通过复兴建设公司的直接参与，避免外商独资，将税收纳入区财政收入。整个太平桥重建规划由美国SOM公司编制完成，上海市城市规划设计研究院担任顾问单位。瑞安集团坚持通过商业开发拉动周边地区整体价值，因此在首期规划中，最重要的便是上海新天地的商业规划，这也是国内首个大型旧改商业项目。新天地打破了当时大拆大建的传统城市更新模式，改造中采用了“存表去里”的方式。外观上保留石库门建筑的历史和文化，在内部进行现代化升级改造，形成独树一帜的年代反差感。新天地在设计时将其功能定位也进行了更改，将原居住功能转变为经营功能。新天地每平米造价高达2.28万元，当时新天地周边房价约7000元/㎡，高昂的改造成本，使其很难再恢复为居住功能。经营模式上，瑞安集团采取只租不卖的形式。瑞安集团在运营初期，利用自身优势，并不盲目追求入驻率，不仅对入驻品牌“含金量”要求苛刻，更要求入驻商家每年提交一份宣传推广计划，每月举办品牌宣传活动，从而打造新天地的品牌效应。虽然新天地开业初期长期处于亏损状态，但正是由于新天地逐步建立起的品牌效应，带动了周边房地产地价提升。以翠湖天地为例，2002年翠湖天地一期在新天地建成初期，售价仅1.6万元/㎡，到2006年新天地商圈成熟之后，二期御苑推出时，售价已达6万元/㎡，数倍于当时卢湾区地产均价。这也使得瑞安集团达到了预期目的，即通过商业开发拉动周边地区整体价值，使总体开发获较高的经济效益。上海先后经历了1993年启动编制的《上海市城市总体规划（1999-2020年）》（以下简称“01版”总规）、2014年启动编制的《上海市城市总体规划（2017-2035年） 》（以下简称“上海2035”）两轮城市总体规划的编制与实施。本节以两版城市总体规划的编制和实施为视角，总结转型发展过程中上海城市更新的特点。在“01版”总规中，基于对中心城空间范围的客观限定和控制规模的主观意图，上海的城市更新工作首先聚焦于中心城区展开。至“上海2035”时期，在空间体系方面，已将与中心城区相连的宝山、闵行、川沙、虹桥地区纳入主城区，为后续开展更加精细化的规划管控和更新工作创造条件。在风貌保护方面，陆续将历史文化风貌区的划定、保护和更新工作由中心城拓展至郊区。在“01版”总规实施过程中，工作首先围绕旧城改造和工业用地转型开展。在旧改方面，2000-2010年，完成二级旧里以下房屋改造约1050万㎡，受益居民约40万户。
在工业用地转型方面，1997-2006年，中心城区工业用地规模略有减少，其中内环线以内工业规模由18.6km²减少为5.4km²，减幅达71％。2006-2010年，依托世博会契机，上海大力推动黄浦江两岸地区的“退二进三”工作，在中心城区各类用地结构调整中，工业仓储用地减少最多，减少29.2km²，占城市建设用地比重下降6.5%。至 “上海2035”时期，随着“退二进三”和旧改工作的快速推进，上海城市更新开始向更加综合的类型拓展。一方面，对于黄浦江、苏州河沿岸的重点地区，继续通过专项工作推进方式，开展了北外滩、杨浦滨江、北新泾等地区的城市更新。另一方面，2015年之后，通过出台《上海市城市更新实施办法》等一系列政策措施，城市更新的对象由原先旧区改造、 工业用地转型等类型扩大到全市建成区范围。在“01版”总规实施过程中，2003年上海率先在法定规划体系基础上，在分区规划和详细规划之间，增加了控制性编制单元规划（简称“单元规划”）。综合行政边界及公共服务设施，以行政边界为基础，结合干线公路、河道，以５万人为服务规模，内环线内1km²-3km²、内外环间3km²-5km²为空间尺度，将中心城区划分为242个单元。至“上海2035”时期，将原分区规划和单元规划合并为新的单元规划。一是对于一般地区，单元根据事权划分，以行政区为单位编制单元规划，在此基础上以社区（街道）单元为核心管理单元，进一步发挥行政主体在资源统筹配置上的优势和自组织更新的积极性；二是对于跨区的区域，单元根据实施主体划分，以街道（乡镇）作为规划实施统筹的基本单元，将跨区项目列为特定单元，强调统筹管理和实施；三是对于特定政策区，单元依据政策设计划分，在一定单元范围内，针对公共活动中心、产业园区、历史文化风貌区等特定要素，推动地区整体发展与规划实施。总结上海城市更新四个阶段所经历的不断演化和诸多实践经验，我们可以看到，城市更新需建立完善的制度体系和组织架构。一是建立完善的制度体系。借鉴《上海市城市更新条例》，建立更为广义的城市更新概念范围，除了旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造等以外，更应包含产业、商业商办、市政基础设施和公共服务设施，并强调与相关部门协同开展，出台实施细则，形成完善的政策体系，如上升到地方人大立法层面，可以有更加权威的法规依据。二是兼顾政府主导和市场参与。《上海市城市更新条例》最重要的一项举措是采用遴选机制，引入更新统筹主体，由“市、区人民政府按照公开、公平、公正的原则组织遴选，确定与区域范围内城市更新活动相适应的市场主体作为更新统筹主体”。另外，设立城市更新中心同时承担更新统筹主体角色，并明确“更新区域内的城市更新活动，由更新统筹主体统筹开展”。区域更新方案由更新统筹主体编制，并赋予其参与规划编制、实施土地前期准备、配合土地供应、统筹整体利益等其他职能。这样，城市更新工作兼顾政府主导和市场参与，使城市更新工作更加面向实施、更加具有落地性。借鉴上海经验，城市更新应保护生态环境，提升城市空间品质，坚持人民城市为人民，营造舒适的人居环境。例如，上海世博园会园区位于市中心最核心位置，总面积5.28km²，园区绿地面积超过四分之一。2010年世博会后，园区转型成为城市活力街区，围绕顶级国际交流核心功能，形成文化博览创意、总部商务、高端会展、旅游休闲和生态人居为一体的上海标志性公共活动中心。世博园依托大歌剧院、奔驰文化中心、世博大舞台等大型文化场馆，世博文化公园等城市绿地，逐步打造传统文化与海派文化相融合的“上海文化”核心，延续“城市，让生活更美好”理念。本世纪初，上海在城市更新进程中就以历史文化遗产保存为重点，更关注历史风貌、工业遗产的保护再利用，强调城市更新的文化内涵。以张园为例，一是在于其更新遵循“留改拆”的理念，采用“征而不拆、人走房留”的方式，坚持保护为先，尊重历史，保护城市记忆。张园对历史建筑的修缮保护，可为上海保留一段可感知、可流转的宝贵城市记忆。二是张园坚持文化为魂，实现文化产业更新。张园依托旧式里弄天然的建筑特色，引入奢侈品品牌，进行定制化的设计与内容植入，扩大品牌的影响力及潮流时尚的引领力，形成独具特色的文化、购物、旅游等特色产业。张园旧改的成功经验告诉我们，城市更新应与城市文化的保护传承和谐统一，延续城市文脉及多样性，构筑每个城市鲜明的特色。从上海经验看，城市更新需兼顾产业转型升级，实现城市更新和产业转型的融合发展。上海文化创意产业就是对老厂房的创意改造开始涌现并蓬勃发展，上海国际时尚中心是此类成功案例。上海国际时尚中心突破了传统的创意园区运营模式，集创意、文化、休闲娱乐业态和现代服务经济于一体，实现营业收入平稳增长，并成为以时尚、文化和体验为主题的地标性城市综合体，实现“厂区—园区—社区—城区”迭代升级。其敞开的大门，完善的生活设施、密布的绿化、可供居民休憩的座椅，融入周边环境的开放式社区，让产业要素集聚的文创园区成为生活气息浓郁的大型社区空间和上海文化创意产业新的代言人。
参考文献：
【1】张莉，何运来.新形势下上海城市更新发展趋势及若干建议——基于对《上海市城市更新条例》的初步解读[A].2096-3025(2022)03-0099-07.
【2】严涵，路惊.城市总体规划实施视角下的上海城市更新特征研究[A].1005-684X(2021)04-0036-06.